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對完善立法聽證制度的幾點思考

來源:廣東人大網日期:2010-01-22 作者: 雷斌   文章來源: 西安新聞網-西安晚報  

對完善立法聽證制度的幾點思考

廣東省人大常委會法工委  雷斌

 

聽證會制度起源于英國,原本是指法院在審判時,以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見,以保證審判的公平,從而確保司法正義。這種制度后來從英國傳到美國,美國又把它移植到立法和行政領域,作為增加立法和行政民主化、有關當局獲取信息的重要方法。第二次世界大戰以后,立法聽證會制度又傳到日本和拉丁美洲一些受美國法影響較大的國家。我國的聽證制度借鑒于西方國家,目前我國法律規定了四種聽證制度,一是1996年建立的行政處罰聽證,二是1997年建立的價格決策聽證,三是2000年建立的立法聽證,四是2003年建立的行政許可聽證。《立法法》所稱立法聽證,是指立法機關采取會議的形式,就某項社會問題是否需要立法解決,或在立法過程中就草案內容是否合理、可行,公開地直接地聽取意見的程序制度。《立法法》將立法聽證作為一項制度規定下來,對于增進立法透明度,擴大公眾參與立法、提高立法質量具有重要意義,但由于對有關立法聽證的適用范圍、聽證規則、聽證的基本程序、聽證相關人員的權利義務以及聽證報告的效力等問題缺乏具體的規定,各地的立法聽證大多還處在嘗試和摸索階段,大范圍運用并不多。

、各地在立法聽證方面的實踐

19999月,廣東省人大開省級地方人大立法聽證之先河,對《廣東省建設工程招標投標管理條例(修訂草案)》舉行立法聽證會。聽證會從報名參加聽證會的30位人員中根據報名的先后順序及支持、反對意見對等的原則遴選了20位作為陳述人,圍繞條例適用范圍、招標投標方式、評標和定標方法、建設工程交易中心的法律地位和作用等問題展開陳述和辯論。之后,廣東省人大又分別于200011月、20037月和200811月就《廣東省建設工程監理條例(草案)》、《廣東省愛國衛生工作條例(草案)》和《廣東省物業管理條例(修訂草案)》舉行了立法聽證會。其中,第四次立法聽證會也就是《廣東省物業管理條例(修訂草案)》立法聽證會,由廣東省人大法制委員會、環境與資源保護委員會、常委會法制工作委員會于聯合舉行。在聽會召開之前,省人大在廣東人大之窗網上發布召開聽證會的公告,引起社會公眾的廣泛關注。之后,根據報名的先后順序、行業特點、專業門類,遴選了19人作為聽證陳述人。他們當中有業主和業主委員會代表,物業服務企業和建設單位代表,物業管理行業協會和物業管理研究機構代表,有省人大常委會立法顧問、律師和專家學者。此外,還有省人大代表、21個地級市人大組織來參加會議的人員、高校師生、普通市民,有新聞界人士參加旁聽,共200多人。聽證會上19名聽證代表圍繞基層組織在物業管理中的職責、業主大會的籌備、小區車位和車庫優先出售出租、住改商房中房等人民群眾普遍關注的問題展展開了陳述和激烈辯論。會議達到了預期目的,取得了圓滿成功。除了廣東,其他兄弟省市人大在立法聽證方面也作了有益的探索。例如,20013月,海南省人大就《醫療保險條例(修訂草案)》舉行立法聽證會;20019月,上海市人大常委會就《上海市勞動合同條例(草案)》舉行立法聽證會;20045月,遼寧省人大就《遼寧省消費者權益保護規定(草案)》舉行立法聽證會;20048月,北京市人大就《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法(征求意見稿)》舉行立法聽證會;20057月,浙江省人大就《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法(草案)》舉行立法聽證會;200612月,貴州省人大常委會就《貴州省道路交通安全條例(草案)》舉行立法聽證會;20085月,湖北省人大就《湖北省實施〈中華人民共和國藥品管理法〉辦法(草案)》舉行立法聽證會。

從各地開展立法聽證的實踐來看,主要有以下一些經驗和特點:一是明確了聽證范圍。各地立法聽證法案的選擇主要集中在一些關系到群眾日常生活的熱點難點問題,例如消費者權益保護、房屋拆遷、物業管理、土地房屋登記、個體私營企業權益保護以及其他社會公眾較為關注的問題。二是對參加聽證會的主體進行了規范。各地對聽證機構、聽證人、聽證陳述人、旁聽人的資格、遴選以及權利義務等作了一些規定。三是建立了聽證信息公開制度。比如建立了聽證會公告、聽證事項說明、聽會通知、新聞媒體報道、旁聽制度等。四是探索了聽證會召開的具體程序。比如建立了觀點陳述、焦點辯論、書面意見反饋等制度。此外,不少地方在實踐的基礎上,不斷總結經驗,將一些好的做法通過立法或者文件的形式固定了下來,例如山東、甘肅、廣東、上海、浙江、青海、江西、湖北、四川、安徽、重慶等省市都制定了相應的立法聽證規則。這些都是我們今后進一步探索和實踐立法聽證制度的有益經驗。

從民主法制的角度來看,立法聽證會有利于公眾對立法機關的決策提出意見,直接關系到立法的科學性、民主性和法規的可操作性,已經成為現代立法決策制度的重要組成部分。但是目前我國的立法聽證還處于制度構建的初級階段,存在著聽證會召開的程序過于復雜,投入的成本過大;聽證代表的遴選機制不科學,代表的選舉具有很大隨意性;信息披露不完善,聽證代表對相關的知識和背景掌握不充分;過于注重聽證的形式,對聽證意見重視不夠等問題,致使立法聽證在立法活動中難以發揮更大作用。許多立法聽證活動被認為形式大于內容,象征意義超過了實際意義,而且從目前情況來看,立法聽證在社會影響、規則制定、經驗積累、程序完善等方面均落后于1993年在中國開始引入的價格決策聽證。

二、對完善我國立法聽證制度的幾點建議

實踐證明,立法聽證制度對于擴大公民參與立法,提高立法的民主性、科學性,增進立法的透明度具有十分重要的意義。如何進一步完善這一制度,需要我們在理論上和實踐上不斷加以研究和探索。

(一)簡化聽證會組織形式。

目前,我國立法聽證制度之所以未能取得更大應用,主要原因在于我們對立法聽證制度還缺乏深刻認識,立法聽證會該如何舉行?由誰組織聽證?程序是怎么樣的?聽證結果該如何利用?人們對這些問題的認識還未能取得一致。西方國家在1970年美國的戈德伯格案件聽證會后,開始提倡聽證過程靈活化、非正式化,不太拘泥于一套特定模式。在美國,立法聽證會分為正式聽證和非正式聽證兩種。正式聽證程序較為復雜,實踐中運用很少。非正式聽證則要簡單很多,有關立法聽證的規則或者是由議會委員會工作人員制定的,或者是由議會委員會主席制定的,或者是由兩者共同制定的。有時這些規則只用以適應一個具體情況,或通融一個具體觀點,或適應一個具體地點,并沒有普遍規則來適用于舉行聽證會。除了美國,其他國家的立法聽證會也采取了多種靈活的組織形式。例如,在韓國行政機關將聽取當事人意見的形式分為聽證公聽會提出意見三種,日本將聽取當事人意見的形式分別規定為聽證公聽會辯明等幾種形式,分別適用于不同的情況。

我們認為,立法聽證的關鍵在于讓不同的觀點實現交鋒,從而為立法提供參考。因此,只要能夠實現這一目標的聽證會,便是有效的聽證會,而不在于聽證會規模的大小,程序的繁簡。聽證會完全可以因時、因地、因事制宜,采取不同的方式達到聽證目的。對于一些涉及面廣、社會關注度高的法規可以采取比較嚴格和正式的聽證程序,例如通過新聞媒體發布聽證會公告并廣為宣傳,組建較高層次的立法聽證機構,嚴格挑選聽證陳述人,準備詳盡的立法聽證背景資料,選擇比較正式的聽證場合,邀請社會公眾參與立法聽證會,通過新聞媒體對聽證過程進行全程直播,制作詳細的聽證報告,對聽證意見的采納情況予以說明和反饋等等。但對于一些涉及面不那么廣、社會影響不那么大或者專業性、技術性強較強的法規,則完全可以采取更為簡易的聽證程序,在發出聽證通知、選取聽證陳述人、制作聽證報告等方面可以進行簡化,在會場選擇、時間安排、具體程序等方面可以靈活處理。至于宣傳報道,也可以采取刊發通訊稿的方式,而不必每次都搞成各大新聞媒體現場直播那樣的聲勢。聽證陳述人和有關方面還可以通過書面的形式陳述意見。此外,還可以發揮互聯網的作用,建立網絡聽證制度等等。

(二)擴大立法聽證會的覆蓋范圍。

立法聽證是公民參與立法的一種有效途徑,應該作為立法的一種基本制度加以全面推廣。上述簡化聽證程序的建議主要也是為了達到這個目的。在美國,舉行聽證會是國會制定法律的關鍵,很少有不經過聽證程序而出臺的重大法案。美國馬里蘭等9個州的州法甚至規定,舉行公眾聽證會是議會委員會審議法案的必經程序,議會委員會的所有會議,除涉及委員會內部事務外,都要向市民公開。有的法案,如交通建設法案的審議,就要舉行法律方面的聽證會、工程技術方面的聽證會和市民聽證會。把聽證會作為決策的一個必經程序,有利于防止決策不當和決策失誤。他山之石可以攻玉,我們也可以借鑒美國的經驗,在立法中更多地采用聽證會這種形式聽取公眾意見。今后我們在立法時應以舉行聽證會為原則,以不舉行聽證會為例外,就同一個法規的不同問題可以組織召開一個或者幾個立法聽證會;可以在法規起草或者審議環節舉行立法聽證會,也可以在法規立項環節舉行立法聽證會。

(三)增強聽證陳述人的代表性

聽證陳述人最本質的特征就是他不僅是聽證事項的利害關系人,也是相同利益、相同觀點、相同立場的群體在立法中的代言人。他不僅僅站在他個人的立場發表意見,還代表他所在的那個群體發表意見。一般情況下,應當先厘清立法涉及的利益群體,然后才能在利益相關者中挑選代表。同時,為了保證立法聽證的順利進行,聽證陳述人還應當具備一些基本的素質,例如較好的言辭表達能力、一定的綜合概括能力、一定的政策水準,基本的法律素質等等。為了增強聽證陳述人的代表性,建議建立完善以下三種制度:一是推薦制度。建議厘清立法涉及的利益群體的基礎上,充分發揮社團、行業組織、專業協會、學術機構和社會中介組織的作用,使它們真正成為政府與社會溝通與交流的橋梁,凝聚和提煉公眾訴求,表達意愿。在這方面,國外的一些做法值得借鑒。例如,加拿大在舉行立法聽證會時,證人通常包括政府、工會組織、利益集團、專業機構推薦的代表,也有普通民眾代表,使利益各方和各種意見的人群都有代言人。而美國在舉行立法聽證會時,也特別注意發揮院外利益集團的作用。當某一法案涉及相關利益集團時,常見的情形往往是主要聽取該利益集團的意見。今后舉行立法聽證會,可以從社團、行業組織、消費者組織、學術機構、專業機構中選擇或者推薦相關利益群體的聽證陳述人。二是公開報名遴選制度。目前,各地在聽證陳述人的選擇上一般會考慮聽證會報名的先后順序,報名人員的行業特點、專業知識背景,不同觀點人數大致平衡等因素。但由于缺乏具體辦法,實際操作起來時難免出現簡單化、機械化、隨意性等問題。聽證陳述人的選取受領導意志、主觀因素等影響較大,所產生的聽證陳述人難以完全體現立法聽證制度所要求的不同利益群體的代表性。對此,可以采取由持相同或者相近觀點的報名人員相互推舉產生代表集中陳述意見的辦法,增強其發言的代表性。三是個別邀請制度。為了以防止強勢利益集團操縱聽證會,在聽證陳述人的遴選上,應充分考慮弱勢群體的利益訴求能力,在規則的設定上給予特殊保護,如實行正反比例制等;對于一些專業性較強的法規,還可以邀請部分專家、學者從專業的角度獨立發表意見聽證機構的工作人員從綜合平衡的角度出發,認為某人持有重要意見、確有必要參加聽證會的,可以邀請其參加聽證會并陳述意見。

(四)保障聽證各方的知情權。

立法聽證要保障聽證各方對于聽證所涉事項有較為充分的了解。對于正式的立法聽證會,應在聽證會舉行前的一段時間發布聽證公告,告知聽證會舉行的時間、地點、法規草案的基本情況及聽證事項等,同時要公布聽證陳述人的報名條件、報名期限與報名方式等。這當中要對聽證事項和與之有關的必要的背景資料作充分的介紹,所包含的信息應當足以使公眾判斷聽證事項是否會對其產生影響。也就是說對聽證事項的介紹應當較為詳細。否則公眾不知道聽證事項的問題所在,不知道是否會對自己產生影響,就不會去關心,不會參加聽證,那么聽證會就無法收集到公眾的真實意見。關于聽證公告的發布方式,可以通過新聞媒體或者網站等渠道,讓盡可能多的人知道聽證會召開的有關情況。聽證機構在確定聽證陳述人后,應當及時通知聽證陳述人出席聽證會并提供其他相關背景資料,告知其圍繞聽證事項進一步收集有關資料和其所代表的利益群體的意見,為出席聽證會作好準備。聽證會舉行的日期、時間需變更的,應當及時通知有關人員。就簡易聽證程序來說,雖然可以在某些方面采取更為靈活的方式,但是也應采取適當的措施,保障聽證各方對于聽證相關事項的知情權。

(五)完善聽證意見采納情況說明和反饋機制。

聽證意見如何處理直接關系到社會公眾參與聽證會的積極性。如果對聽證意見不夠重視,采取可有可無的態度,那么今后公眾對于聽證會的舉行可能就不那么關心,也不會參與了。雖然我們不可能直接規定聽證記錄對于立法決策具有法律約束力,但為了促使立法者能夠認真對待聽證意見,對聽證意見的處理在制度上予以保障是應該的。對此,應建立完善以下兩個方面的制度:一是聽證報告制度。立法聽證會結束后應形成聽證報告,反映聽證會的基本情況,記錄聽證陳述人提出的意見建議及相關理由,提出聽證機構的處理意見并作適當說明,供常委會審議法規參考。二是采納情況反饋制度。對聽證意見采納情況進行反饋,既是對公眾意見的尊重,也是引導公眾積極主動參與立法的重要保證。建立和完善聽證意見采取情況的反饋機制,可以使公眾感受到自身在立法活動中的價值,進而激發公眾持續參與立法、關注立法、自覺遵守法律的熱情和意識。

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